唐素琴 魏旭丹 中国科大知产院 2024-06-11 11:08 安徽

作者简介

唐素琴（1968—），女（蒙古族），内蒙古赤峰人，中国科学院大学，教授，博士，研究方向：知识产权法，科技法；

魏旭丹（1997—），女，天津人，中国科学院大学，硕士研究生，研究方向：知识产权法，科技法。

摘要

2020年5月，科技部等九部委颁布了《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》，同年10月在全国确定了40家单位进行为期三年的赋权试点。文章通过梳理赋权起源、发展历程和初步成效，揭示了赋权制度是促进科技成果转化的重要激励手段。在赋权试点期间，全国各地的赋权实践蓬勃开展。文章在归纳科技部组织试点单位经验交流的基础上，对中国科学院2019年赋权和2023年赋权实施前后两次赋权专题调研的结果对比，并从实证角度对包括受访者对实施赋权的态度变化、赋权对科技成果转化的影响、赋权制度实施后可能存在的国资监管等风险、知识产权价值评估等问题进行了深入分析，提出推行赋权需要加强政策与法律的有效衔接，鼓励事前评估并加强事后监管，完善尽职免责机制，明确赋权比例等建议。

关键词

关键词：赋权；成果共有权；职务科技成果转化；实证分析

赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权（以下简称赋权）制度是科技成果转化路径的新探索，是科技成果权益分配的一大突破，旨在充分调动科研人员在科技成果转化中的主动性，在国际上属于首创。经过多年学理探索和三年赋权试点经验总结，该制度的实施效果、存在的问题以及未来的发展，始终是各界持续关注的问题。与《中华人民共和国促进科技成果转化法》（以下简称《科技成果转化法》）相比，赋权的特殊性表现为“所有权”的突破。赋权后，职务科技成果完成人身份发生变化，这一变化不仅打破了由来已久的职务科技成果或非职务科技成果的二分法，而且对科技成果转化的推进模式和国有资产管理等都带来新挑战。目前，三年赋权试点期限已经结束，总结赋权发展历程及成效对赋权制度的完善很有必要。本文根据各地赋权实践文献调研、赋权试点单位的经验交流，结合笔者在赋权试点实施前后对中国科学院的两次问卷调研对比，借此总结赋权实施以来的成效以及存在的问题，为进一步探索赋权模式下科技成果转化新路径新模式提出几点思考。

一、赋权制度的起源、发展和初步成效

（一）“赋权”概念的由来

 “赋权”并不是一个固有的概念，在本文是指“赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权”的简化表述。它特指单位和职务科技成果完成人在科技成果转化中的权利划分，能否促进科技成果转化是赋权制度存在的正当性内核。

 “赋权”制度脱胎于“职务科技成果共有制”和“职务科技成果混合所有制”。许义文是我国最早提出职务发明共有制的学者[1]。职务科技成果混合所有制最早见于2010年西南交通大学（以下简称西南交大）国家大学科技园进行的“职务发明混合所有制”探索与试验[2]。“赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权”在中央层面最早出现在2016年11月中办、国办印发的《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》中。赋权制度在2021年被写进修正后的《中华人民共和国科技进步法》（以下简称《科技进步法》）。

综上，笔者认为，“赋权”是指为了促进科技成果转化，单位和职务科技成果完成人通过协议对已产生或将要产生的在法律上原属于单位的科技成果，通过赋予成果完成人一定比例的所有权或特定期限的使用权，从而形成一种新的权利共享或者收益分配关系的制度。其将科技成果转化后奖励变为成果形成时、转化前或者转化中奖励；对成果完成人的奖励从现金、股权等物质奖励变为权属奖励；赋权后，成果完成人（团队）身份发生变化，与单位不再是纯粹的管理关系，而是兼具管理及合作伙伴关系，二者同享权利，共担义务。

（二）赋权学理研究的变化

赋权理论研究的发展脉络与赋权实践发展并行，可概括为两大阶段：

第一阶段，学理研究聚焦于赋权的合法性和合理性的讨论。早期多数学者对赋权持反对意见。如葛章志等[3]，吴寿仁[4]，邓志新、黄金火[5]，陈柏强等[6]，唐素琴等[7]。也有学者支持“赋权”改革，如徐兴祥等[8]和楚道文等[9]则认为“赋权”制度存在合理性并体现公平效率。第二阶段，从赋权制度本身是否合理合法转为制度建构和完善的探讨。随着赋权试点的推进，越来越多学者持支持态度并开始在制度建构和完善上提出建议。刘群彦等提出了衍生成果赋权给科研人员及其创业企业、科研人员创业失败债务处理、协议定价和评估定价的关系处理等建议。康治平等从赋权形式、收益激励、决策管理、保障服务等方面提出了职务科技成果赋权改革实施路径和对策建议[11]。张智颖等提出了建立“科研团队控股+技术经理（经纪）人持股、跟投”股权激励相容模式[12]。张玉强等针对赋权面临的问题、风险及负面影响提出了对应建议[13]。程行坤提出了赋权优化措施[14]。宋伟等分析了职务科技成果权利行使过程中所面临风险以及防范措施[15]。

（三）赋权制度正当性的理论基础

1.劳动财产权理论与利益平衡

科技成果的产生与自然人的智力创造密切相关，洛克劳动财产权理论是对职务科技成果完成人给予权利/权益激励的正当性理由[2]，也是目前赋权制度建立的理论基础。但是，科技成果的产生除了智力因素外，还需要一定的物质技术条件，这是职务科技成果出现的缘由，是公平及利益平衡的制度设计。

2.产权理论与公共利益保护

产权理论最早可以追溯到“科斯定理”关于产权安排与效率的关系[2]。以提升科技成果转化效率为出发点，赋予职务科技成果完成人产权激励，也是赋予职务科技成果完成人享有部分产权的另一个正当性理由。但是，不能忽略的是，职务科技成果产生基于一定的物质基础，特别是与财政资助相关的职务科技成果因为涉及公共财产的处分，必须考虑公共利益的保护。

当前，“赋权共有”的试点范围限制在财政拨款单位或者财政资助项目中，与一般知识产权共有最大的区别在于其涉及产权分割后国有资产的合理处置问题。一方面尝试通过产权激励达到促进成果转化的效果；另一方面又要面临国有资产流失可能带来的风险问题。因此，产权激励是否能实现促进科技成果转化的效果成为检验该制度是否合理的关键。结合赋权制度发展，除了从理论上探讨赋权合法性和合理性外，对于该方式究竟能否促进科技成果转化以及成效如何等问题仍需要在实践中加以检验，这也正是本文立足实证分析从而为赋权制度适用相关理论提供依据的初衷。

（四）赋权制度的发展历程

赋权制度的形成跌宕起伏，阶段性明显。笔者将赋权制度发展划分为中央授权—地方探索—中央批复—地方试点—中央确认—地方扩大试点—中央提出试点—地方立法—赋权实施方案—三年试点（含法律确定赋权）10个发展阶段，展示出该制度发展的曲折探索过程，见表1。

赋权试点三年期间，赋权实践蓬勃发展，赋权试点的辐射影响也得到充分展现。

1.赋权试点单位积极探索总结经验

赋权试点期间，科技部分别在2022年和2023年组织赋权试点单位总结赋权试点进展情况及典型改革举措，为赋权在更大范围推广奠定了良好的基础，也让我们看到赋权试点的初步成效。

2022年初，科技部对试点单位典型举措进行了归纳：（1）创新职务科技成果赋权模式，激发科研人员积极性；（2）创新管理制度及决策机制，提高成果转化效率；（3）加强专业化机构及专业化人才队伍建设，提升专业化技术专业服务能力。

2023年3月，科技部再次组织试点单位进行经验总结，具体包括：（1）部分地方推进科技成果转化改革试点，如浙江省科技厅在全省开展科技成果转化“双百千万”专项行动[16]、四川省科技厅部署推动科技成果评价改革综合试点工作[17]；（2）北理工、西南交大等六家单位构建了高效专业化国家技术转移机构建设模式[18-19]；（3）四川大学、上海交大等八家单位进行了赋权试点单位的经验总结；（4）成都理工、南京工业大学等五家单位提出了科技成果评价经验等做法；（5）西工大、西南交大、湖北工大等三家单位进行了职务科技成果单列管理试点[20-22]；（6）浙大和西安交大以专利开放许可的视角进行了探索[23-24]；（7）北航设立了概念验证中心[25]。

2.除国家确定的赋权试点单位外，各地纷纷出台地方政策扩大试点

截至2024年2月3日，经北大法宝全文检索“赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权”及类似表述，中央法律法规文件85份，全国范围内共31个省（区、市）出台了对应的地方法律法规，现行有效的地方性法规共859份。从发布年份来看，2021—2022年，相关地方法律法规出台较为密集。2023年10月，在赋权工作已进入收尾阶段时，湖南省、江西省等在地方科学技术进步条例修订中对赋权内容继续加以规定。

随着赋权试点的开展，赋权与科技成果转化其他措施的融合度越来越紧密，赋权制度在促进科技成果转化方面的优势在逐步发挥。安徽和上海两个地区的做法比较突出[26]。2023年7月17日，安徽省科技厅等9部门联合下发了《关于扩大赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点的通知》（皖科区秘〔2023〕221号），该通知允许安徽省属或中央在皖的公立高等学校、科研机构、医疗卫生机构等单位经主管部门同意后，均可提出试点申请。试点期限自批复之日起3年。通知强调，借鉴中国科大“赋权+转让+约定收益”模式，结合单位实际，研究制定本单位赋权工作方案。2023年7月31日，上海市科委、知识产权局等7部门联合印发了《上海市科技成果转化创新改革试点实施方案》（沪科规〔2023〕9号）[27]。该实施方案中科技成果转化创新改革试点将围绕科技成果产权制度改革、科技成果运营管理、科技成果转化合规保障3个方面，包括7项改革试点任务、1项保障任务。试点期限自试点启动后3年。这两个地区的做法不仅在总结国家赋权试点经验上继续推行地区赋权试点，而且在加强赋权制度与科技成果转化的深度融合方面，为其他地区在国家赋权试点结束后的政策走向提供了借鉴。

3.赋权试点期间，两部与科技创新密切相关的法律对专利的产权激励及赋权进行了加持

2021年实施的《中华人民共和国专利法》第十五条第二款规定，国家鼓励被授予专利权的单位实行产权激励，采取股权、期权、分红等方式，使发明人或者设计人合理分享创新收益。2021年修订的《科技进步法》第三十三条第一次以全国人大立法的形式对“赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权”加以确定。

综上，赋权制度从观念到政策再到法律，其形成过程跌宕起伏，政策文件众多，但政策文件的关系及效度仍不清晰。这些政策文件不仅涉及赋权推进中的合法性合理性问题，还涉及赋权在各地区各单位特色性发展。这从一个侧面说明赋权试点已经初见成效，吸引地方作为主要的科技创新举措。从另一个侧面也提醒，在国家层面急需对赋权实施的利弊以及制约因素进行认真总结，尽快将赋权成功经验进行推广，避免或者减少试错成本，从而使赋权真正成为促进科技成果转化的助力。

二、2019年成果共有制和2023年“赋权”问卷对比分析

（一）两次调研问卷基本情况的说明

1.2019年问卷的调研背景和目的

2018年7月18日，国务院发布的《关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》第五部分提出开展基于绩效、诚信和能力的科研管理改革试点，科技部、财政部会同教育部、中国科学院在教育部直属高校和中国科学院所属科研院所中选择部分创新能力和潜力突出、创新绩效显著、科研诚信状况良好的单位开展支持力度更大的“绿色通道”改革试点[28]。为了落实国家政策，2019年初，中国科学院部署了“职务科技成果政策研究和试点方案”研究项目。2019年10月，为了解科研人员对“赋权”的态度以及影响科技成果转化中的问题，项目组开展了专门针对中国科学院系统科研人员的问卷调研（以下简称2019问卷），共回收447份有效问卷。笔者以该问卷为基础形成了《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权调研分析报告》。

2.2023年10月问卷的背景和目的

2023年9月，在国家赋权试点即将结束前，项目组为了进一步了解中国科学院科研人员及科研管理人员对“赋权”及科技成果转化的新认识，为下一步赋权工作的开展奠定基础，再次组织了全院范围的问卷调研（以下简称2023问卷），共收回有效问卷441份。

3.两次问卷的可比性说明

第一，关于调研对象的说明。尽管两次调研过程涉及人员并不完全一致，但通过限定学科领域以及调研范围，保证了调研结果的真实性；2023问卷调研对象分为科研人员、科研管理人员、双肩挑人员以及部分其他人员，学科领域包括基础、资源与环境、高技术、生物和其他等五类，选取多范围调研减少因学科特性带来的误差，保障调研结果可靠性；两次调研中从事有转化经验的人员均占总体被调研人员70%以上，见表2，调研对象多数有转化经验，可减少因不专业带来的主观误差，保障调研结果的相关性。

第二，关于调研问卷问题题型设计的说明，详见表3。

（二）关于受访者对实施“赋权”的态度

1.2019问卷受访者对“赋权”的接受度及参与度

2019年调研中多数科研人员对实施职务科技成果共有权持积极态度，愿意参与试点的受访者占总人数的93.74%，见表4；不管是否有转化经验，对成果共有权试点持支持态度的人员约占总人数的94%，见表5。

值得注意的是，虽然大部分受访者对实施成果共有权持积极的态度，但只有34.9%的受访者填写准备向单位提出职务成果共有权的要求，50.78%的受访者则表示不确定，见表6。

可知，科研人员对于一项新的对科研人员有利的改革，从态度上是积极肯定的；但因为对新改革的具体内容、实际操作以及权利义务不明确和清晰的情况下，对是否实践仍持观望态度。进一步挖掘发现，科研人员对于成果共有权实施观望的原因集中在操作层面的不确定性、国有资产管理带来风险等方面，见表7。数据显示，82.77%的受访者担心成果共有权如何实施的操作细节不明确，在执行层面有障碍。

2.2023问卷受访者对“赋权”的总体态度

2023问卷受访者对于“赋权”持积极态度的人数超过85%（表8的B和C两项之和），该比例总体略低于2019问卷持支持态度的受访者93.74%。需要说明的是，在赋权试点收尾阶段，2023问卷多数受访者仍对“赋权”持支持态度，说明赋权试点是有成效的。并且，2023年问卷的人员包括科研人员和科研管理人员，该比例略低，更加反映调研的可信度。

进一步对2023问卷受访者身份细化后发现，见表9，纯粹的科研管理人员对“赋权”积极意义的认同比例高达62.04%（略低于科研人员的73%），从另一侧面也印证了赋权试点工作带给管理人员的信心。与科研人员更关注对自身激励相比，科研管理人员更关注成果转化的效果和制度推行的成本。

（三）“赋权”对科技成果转化的影响

1.“赋权”对解决科技成果转化障碍的影响

赋权只是科技成果转化的一种激励手段，影响科技成果转化的障碍问题也同样会对“赋权”有影响，二者密切相关。

对职务成果转化存在的主要障碍和问题，2019问卷如表10所示，科研人员认为排在前三位的障碍和问题分别是“缺乏转化专业人才，科研院所与企业对接能力较弱”（58.84%）、“技术成果不成熟，达到转化条件的较少”（56.15%）、“科技成果转化体系诸要素配置不完善”（44.3%）。2023问卷设计了同样的问题，统计结果显示，选择人数排序前三的分别是“可转化成果成熟度不够，达到转化条件的较少”（358人，占83.25%）、“缺乏转化专业服务人才，科研院所与企业对接能力较弱”（339人，占78.83%）、“目前的科技成果转化激励不足，科研人员动力不足（318，占73.95%）”。可见，不管采用何种激励方式，“专业人才”和“成果成熟度”问题依然是制约科技成果转化的瓶颈问题，这两个问题不解决，很难从根本上提升科技成果转化的效果。

但从关注程度看，2023问卷显示“，科技成果转化激励不足，科研人员动力不足”是受访者认为目前职务科技成果转化中存在的最主要的障碍和问题，见表11。

尽管赋权不能从根本上解决成果转化的障碍，但受访者对“赋权”持较高的期望，认可“赋权”在职务科技成果转化方面的促进作用，见表12。与此同时，受访者对于实施赋权的消极影响也存在担忧，见表13。尤其是在国有资产流失（46.7%）、管理成本增加（42.1%）和对科研人员的干扰（33.7%）方面，需要加强认识和采取措施。因此，未来赋权改革的深入推进应当从解决科研人员关切的上述问题入手。

2.对影响职务科技成果转化率相关因素的分析

调研显示，大部分受访者认为“奖励政策或利益分配方式”对职务科技成果转化的影响排在第一位，如表14，比例约为53.5%，依次还有“价值评估”“决策机制”“转化失败资金风险”“技术转移服务体系不健全”“技术秘密泄露的风险”等其他因素的影响。由此可以推知，如果赋权可以推动奖励政策或利益合理化分配，一定程度上会促进职务科技成果转化。

3.在实施职务科技成果转化的方式方面

2019问卷如表15所示，受访者倾向实施科技成果转化的方式排在前三位的分别是“许可或转让”占77.4%、“作价入股”占58.61%、“自行实施或与其他单位合作实施”占53.24%。

2023问卷如表16所示，“转让和许可”方式仍居首位，其次是“设立企业，作价投资入股”以及“赋权后设立企业，自行实施或与其他单位合作实施”。可见，针对科研院所和高校，如果可行，科研人员和科研管理人员还是倾向于以转让和许可方式进行科技成果转化。作价投资并不是首选，而赋权后的主要优势是便于成果完成人作价投资。

（四）赋权试点推进需要关注其他几个问题

因为文章篇幅所限，如下将调研问卷中反映其他问题进行简要概括。

1.赋权推进中可能存在的风险问题

2023问卷显示，实施赋权可能存在知识产权定价、成果转化失败、政策变动以及巡视审计等监察检查提出问题等几种风险，如表17所示，其中认为赋权过程可能涉及政策变动风险的受访者占比最高，也说明了赋权政策的稳定性是受访者最关注的问题，《科技进步法》对赋权的确定一定程度上解决了受访者的担心。

对比两次调研结果来看，对于国资监管、巡视审计等风险认识随着赋权工作开展有进一步提升，前期受访者最为关注的是操作细节不清导致执行障碍，如表7所示，而后期更多关注在于政策变动的风险，如表17所示，即政策执行前关注落实情况，执行过程中关注整体趋势及走向，关注政策的稳定性。此外，2023年调研（如表17）还反映出受访者对于赋权专利申请被驳回导致转化失败的担心。

2.知识产权价值评估问题

针对科技成果商业化前景受多重因素影响而无法准确预测的情况，如何对科技成果进行价值评估是难点。2019年，赋权工作开展前期见表7，价值评估并没有列在相关风险中，因为该问卷受访者是科研人员，评估技术的商业价值评估属于专业从事科技成果转化人员所从事的内容；而在2023年的调研见表17，其结果中已有近六成受访者关注到了知识产权定价的风险。可见，随着赋权工作的开展，知识产权定价已成实务中所重点关注的问题，也表明更多科研人员通过赋权对成果转化难点的认知程度提高，与科研管理人员有更多的共情，问卷显示88%以上的科研人员认为参与成果转化的管理人员获得一定比例的转化收益是合理的。

3.关于成果完成人的赋权比例问题

2023年调研中针对赋权权属比例也设置了问题进行调研，见表18。从结果来看多数从事科研的人员（含双肩挑人员）认为赋予成果完成人的比例不低于70%更为合适；但科研管理人员对此问题看法分歧较大，除少部分选择赋予全部所有权以外，其他占比几乎相同。可以看出不同属性的受访者对该问题有较大争议，赋权比例不仅影响着科研人员成果转化的积极性，科研管理人员的认同感也很重要。

三、推进职务科技成果赋权改革的思考

（一）加强政策与法律的有效衔接，

保障赋权制度的稳定性

三年试点已经结束，从近期安徽扩大职务科技成果赋权改革试点范围等新闻[29]来看，赋权工作大概率将继续推广。如赋权制度进一步推进，建议财政、科技管理、知识产权、审计等相关部门，从税务、企业融资上市、收益兑现、国有资产监管等方面加强政策衔接，针对已有赋权方案，加快制定或修订更具有指导性、可操性的规定。对前期试点单位的赋权试点举措和做法进行分析研判，出台相应配套政策法规，为后续赋权改革提供更具可操性及稳定性的制度。同时，建议加强对不同部门基层工作人员的政策宣贯，确保政策理解和执行相一致，提升政策效能。从立法法的角度看，“赋权”作为一项与财产权密切相关的制度，需要尽快在条件成熟时制定法律。当前《科技进步法》三十三条的一句话表述很难在实践中起到指导作用。

（二）鼓励事前评估，加强事后监管

知识产权评估难度大并非是赋权带来的特殊问题，科技成果价值处于波动状态，同时其受多种因素影响，如专利权法律效力的稳定性、专利技术的先进性以及相关市场的经济效益等，均属于评估过程中不确定的变量[30]。赋权过程知识产权评估难问题与职务科技成果转化带来的国资监管问题密切相关。部分试点单位在国资管理方面进行了一定的探索实践，包括自主决定资产评估、审慎开展作价入股、职务科技成果单列管理等。加强事后监管，提高赋权单位对赋权成果入股公司的财务监督能力，确保赋权单位能从赋权后的职务科技成果获得合理收益。

（三）完善尽职免责机制，缓解决策执行压力

目前部分试点单位已经建立赋权改革相关风险防控和尽职免责机制。上海市在发布《上海市科技成果转化创新改革试点实施方案》的同时制定了《上海市科技成果转化尽职免责制度指引》作为附件，这些举措有利于减少领导者的决策压力和科研人员在进行科技成果转化时的顾虑。建议在国家政策层面针对赋权出台专门的尽职免责负面清单。从成果完成人角度，如果已按相关规定履行了报告、备案或报批行为，且个人没有牟取不正当利益可以免责；从单位层面，成果转化决策相关工作人员已履行勤勉尽责义务，严格执行决策程序，因市场变化等不可抗力的原因或情形，导致国有权益无法按预期目标兑现，免于向科研人员和成果转化决策相关工作人员追责。

（四）明确赋权比例，平衡激励与效率

赋权比例实践中尚未达成统一，某种程度上一事一议确实增加了工作量，降低了效率，但是因科技成果具有新颖性、复杂性、价值高等多个特性，且目前赋权处于试点阶段，为尽可能保证赋权效果得到最大发挥，保障后续转化过程不会因一方权利人的要求而终止，赋权共有前可按照约定优先的原则对后续权利如何行使进行约定，该约定应相对具体且明确，避免过于笼统使得约定优先原则被架空。从国家层面，《赋权实施方案》规定的赋予科研人员70%比例是否是下限还是上限，目前尚不清晰。

四、结语

赋权改革探索历经曲折最终正式被写入科技进步法，尽管目前只是一个概念的确认。如今国家三年赋权试点工作已经完成，赋权试点发挥了巨大的辐射作用，赋权制度已经作为推进科技创新的重要举措在多个省份推进。学界对该问题也在持续关注，争议焦点也从赋权制度本身是否合理合法逐渐转移为制度的落实和完善上。结合本文两次问卷的对比研究，赋权工作受到越来越多的支持，反映了赋权改革取得初步成效。赋权作为职务科技成果转化的激励手段，与其他科技成果激励手段相比，具有灵活、高效的优势，但是，不能因此忽视其潜在的国资监管、巡视审计、政策变动、转化失败、定价不清等风险，是否选择赋权应当结合科研人员意愿、职务科技成果的应用前景、赋权的现实条件等因素综合考量。在实施赋权的过程中，也要加强配套制度的制定和监管，保障赋权工作的顺利开展和职务科技成果转化的成效。

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